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金仲兵:土地流转,保证交易主体公平和自愿是关键  

2016-11-13 09:15:54|  分类: 4漫谈国事 |  标签: |举报 |字号 订阅

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作者:金仲兵


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近日,为进一步健全农村土地产权制度,推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,并发出通知,要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。---土地三权分置意见:农民进城落户无须退出承包权



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 一、土地制度是个纲,纲不举,目不张

中国农业的承包制,是集体+国有土地制度下的一个变种,生产方式还是原始的小农经济模式,已经伴随改革的步伐走过了三十多年,农业生产人员也流失严重,但铁打的营盘流水的兵,集体+国有的土地属性却从未改变。

根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条:承包期内,发包方不得收回承包地。
  承包期内,承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。
承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地。
  承包期内,承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时,承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的,有权获得相应的补偿。

农村改革三十多年后的今天,城市相对成熟的市场经济所培育起来的投资资本,在社会、经济正历史性转型、经济面临严重衰退、社会投资渠道不足、加上政府全力支持的背景下,开始将目光转向农业---中国的农业资本时代虽然珊姗姗来迟,也又让人有些惊慌失措。

本次意见的一个重要原则是:不能把农村土地集体所有制改垮了。农户有权依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地,具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴。承包土地被征收的,承包农户有权依法获得相应补偿,符合条件的有权获得社会保障费用等。

可以说,意见只是强调了在流转过程中对农户权益的保护,但如何落实是个大问题。因为,现有土地制度仍在坚持祖宗之法不可变,以不变应万变,或者说,仍未作好应对市场和资本的准备,更可以说,政府或许只是为了应对和化解无解的经济困局---不过,将土地的所有权、承包权和经营权进行政策性的人为切割,无异于一女三嫁,各方相争,后果人尽皆知。

在本轮土权搏弈中,资本相对农户虽显强势,但摆在资本面前的产权问题仍悬而未决,资方也无法为此长期经营和投入。因为在经营过程中,随时存在法律和政策风险。---私有化是市场经济的前提条件之一,不解决财产私有下的土地私有化问题的合法性,种种矛盾和难题将继续困扰中国。



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二、土地流转:权力资本翩翩起舞,失地农民晕头转向

此前,单干农户基于土地的农业经济效率已经很低,加之小农经济的弱势市场地位,导致农民宁愿外出打工也不种地,中国耕地本来不足,却有大量土地严重抛荒。现在,试图推进规模化经营,来应对承包制带来的农业原子化问题,于是农村土地红利的兑现方式,被寄托在对承包权的买卖(以地租或股份的形式)中来实现。

当前的情况是,所有权无可争议,承包权理论上不变,改变的是经营权,所以,三权之中,无非是承包权和经营权二权相争。但现行法律规定,城市户口不能在农村进行土地承包,所以僵法的修改,已迫不急待。

规模经营,当然也不可能让小规模个人参与,所以,在承包权和经营权上做文章,为城乡搭建打造土地交易流转的二级市场平台,当是下一步的工作。新型的土地中介代理机制,也呼之欲出。

上面是历史性描述和前景分析,而现实中,如果农村对各方敝开了大门,在资本的强势入侵中,经营权放开,土地市场化流转,却没有设立拒绝交易和法律保护的防火墙,农民没有资本、资源、思路,也没有自己的农会和行业组织,在市场谈判中必然处于弱势,失去对外来资本投资土地的主动权,最终出让经营权的概率极高,承包权于是也同步弱化。

失去了土地,农民肯定会被驱离农村,被迫流入城市。流入城市的农业流民,与主动进入城市居家落户,是两种截然不同的行为。前者,多年来一直受到排斥和打压,后者,则是本次政策设计的理想结果。但政策忽略的一个情况是,当农民在土地流转交易中不幸破产之后,流民无论如何也不可能成为城市房产去库存的主力军,此时,城市是否仍然欢迎?

 “问题在于,经营权的市场化,能否解决中国农业面临的种种问题?鉴于农业的弱势市场地位,粮食的公共品性质,中国土地与人口的紧张关系,农业的市场化风险很高,而承包权的市场化,更增加了地租的成本,因此,土地流转能否成为中国农业市场化发育的推手,形势并不乐观。而一旦在市场中失利,承包权所绑定的社会保障功能就无法落实,而农民也丧失了用自己的土地自给自足的权利。

另一方面,土地流转打破了土地社区所有权的限制,为外来大资本去农村圈地、套取国家资助等行为打开了后门,这也是推动土地流转而进行土地确权面临种种质疑的原因。而土地的经营权一旦出让,要拿回来就不那么容易了,农民就会变成失地农民,他们只能到城市去成为没有工作保障的流民。这样,他们就会两头踏空。”吕新雨:在城乡已断裂的今天,重提“新乡土主义”

看来,政策想要达到的效果是,流转+增值+财收+去库存,如此,实际获利者只有资本方和政府,所以,这是一次权力资本的狂欢。



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三、农民退地进城:面临进不来、回不去的尴尬

文件指出,不得违法调整农户承包地,不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位,都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。---农民能够进城,还能落户,并且无须退出承包权:真有这等好事?

说到本次农村土地三权分立意见,就不得不让人想到稍前的户籍制度改革。二者不论在政策出台的时间节点上,还是在内容的衔接上,都存在不可分割的逻辑关联性。共性是,都将目光盯紧了三农,最终想要解决的,其实是土地,即让地+进城。差异是,本次着眼于资本介入后的土地经营权,弱化农民对土地的管理和掌控能力;上次则是放着三亿城市农民工视而不见,却舍近求远地非要动员农村留守人员进城生活。种种迹象,很难不让人产生阴谋论的联想……

说实话,被称为“城市驿族”的三亿外来人员无论如何也比千里之外的留守人员更加迫切地需要就地转化为市民,而且多年的积累也完全具备了城市生活所需要的各种要求,转化成本也相对更低,也更符合社会稳定的本意,但是……

农民进城,政府希望他们用土地收入换取城市住宅,达到去库存和名义上的城市化目的。但土地收入能有多少,是否符合城市房价要求?而且,新进城农民短期内没有能力适应城市环境,加之没有可靠的福利制度保障,还有森严的户籍隐形壁垒、经济衰退周期下的就业机会减少等,极可能尴尬地沦为进不来、回不去的新流民。新流民与现在老流民叠加,将引起社会流动人口过快增长,不可避免地产生新的社会冲突。

总之,长期坚守的城市中心主义的意识形态,让新错旧失叠加如麻。为自己的历史错误买单,不可避免。



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四、农村社会需要重建,制度需要公平

另有文章称:继“包产到户”后,中国农村又一次迎来重大改革。

实不尽然。众所周知,“包产到户”是建立在前三十前极强的管制环境下,对人性和生产力的一次“松绑”,既体现公平,也不失效率。相对而言,力度空前,空间更大,言之为“解放”,也并不为过。本次,只是站在巨人的臂膀上进行的一次政策修正,人性不足,却彰显了权力+资本组合的魔力。通过上述分析不难发现,政策在未来如何体现出公平与效率的良性,有待观察。

一般而言,法律和政策应立足于公平的起点,在上下左右各方起到兼顾、平衡、制约和保护作用,而非一时兴起,有情绪化偏好。结合本题,法律和政策应保障权利人有交易自由,也有不交易的自由。---设想,如果未来农村在土地流转中出现了“土地钉子户”,相关各方能够理性地绕道而行吗?

从多年来的社会现实可以得知,农民是中国的野生动物,并不需要名义上的制度和政策的特殊保护(实为压制和盘剥),只需要一个平等的起点和公平的机会。此前的所谓保护,更多的是在强力的压制之后的某种补偿,这非农民所愿。

农村和农民需要一个再组织化的重建过程。分歧在于,如何组织化,谁来主导?资本的力量,是实现组织化的希望吗?极有可能,但前提必须是独立的市场资本,而不是权力资本。

不论谁是主导力量,但这一过程中的资源再分配是痛苦和惨烈的。我们唯一不希望看到的,是不要再出现权力与资本的结盟,让本即弱势的农民再次面对权力和资本的双重夹击。

还是老调重弹:打破以户籍制度为代表的城乡壁垒,开放城乡社会资源自由流通渠道,建全有效的私有产权保障制度(包括土地私有),深化市场经济改革,减少政府干预,保证信息公开和执法公平,加强社会媒体监督,想必同样适用于农村土地改革的需要。

二〇一六年十一月三日星期四

 


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