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金仲兵:如何消化多年来的政策后遗症?  

2015-04-14 10:44:05|  分类: 4漫谈国事 |  标签: |举报 |字号 订阅

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金仲兵:如何消化多年来的政策后遗症?

作者:金仲兵

 

一、“红帽子”企业遭遇权力侵权

2015410日,侯瑞昌诉北京市民政局产权侵占一案,在北京市高院进行二审第一次开庭审理。开庭当天,首先由侯瑞昌作事实陈述,因案情涉时久远,陈述环节完成后仅进行了部份质证,庭审即告结束。法院方面宣布,将择日开庭,继续进行关键节点的质证和法庭辩论。

前一日,当事一方的侯瑞昌还组织了一场新闻媒体见面会,向媒体通报了本案案情。

据介绍,该案属于典型的“红帽子”企业产权纠纷案,当事一方的侯瑞昌认定合作方北京市民政局违反合作协议,利用公权蓄意侵占自己以承包方式经营并大获成功的建筑企业。

该案先后申诉达19年、诉讼达16年,历经诸多法律途径和各级法院多次审理均无果而终,因此受到法律界元老、学者、媒体和社会各界的高度关注,被称为“中国民告官产权纠纷第一案”。

二、“红帽子”企业的历史和隐患

该案的起因众所周知,是改革开放之初政府出于经济发展需要,出台了各种鼓励工商业发展的政策,不少民间企业为了争取市场优势,主动向各级政府和权力部门靠扰寻求横向联合,多以承包制形式开展经济合作。权力部门也乐此不疲,或以权入企,或许以批文,或许以公章,或许以账户等,从中抽取权力浮利。权商结合之下,此类“红帽子”企业得以纷纷上马,一时蔚为大观。此业态,或是为中国最早的权贵经济。

但是,官民合办企业属于“摸石头过河”的政策性产物,仅简单明确了承包费用、上缴金额等内容,却未能明确“过河”之后干什么,怎样继续合作等战略性问题,更未完成共同经营下的企业财产增值、股权利润分配、财务制度和人员构成等现代企业制度的基本理念和基本架构的建立,天然含有产权不清、权利失衡等法律隐患。

三、当政策与法律不期而遇

随着时代发展,此类企业步入规模化经营,中国法律体系也逐步健全,人们法治意识日益增强,官民合作却出现矛盾分歧。因为彼时的政策与现时的法律无法实现无缝衔接,中间断层渐次拉大,终于引发司法冲突并诉诸公堂的尴尬局面。

政策必竟不能等同于法律。从本质上看,政策更多属于人治的产物,多是针对彼时彼地的特殊环境实施的有较强针对性的临时性、短周期的行政类计划和应急方案,虽可能会有立法机构的授权,但相较法律的长久持续性和普适性仍显“弱势”和不足。例如,美国为应对金融危机出台的救市放水政策如此,中国长期以来习以为常、多如牛毛的政策更是如此。二者的区别在于,美式政策是制度设计下的应急之策,“过期回收”是其宿命;中国的政策则有立无废,长期坚挺,几乎就等同于法律,甚至超越法律。

时过境迁,诸多阶段性政策不但没有与时俱进进行更新的可能,而且已日显滞后和“反动”,与此同时,法律体系和法治意识却在逆向健全和增强,二者的时空和理念差距越来越大,在很多场景下已形同水火。如何合情、合理、合法地处理好遗留政策问题,已是一个虽本来存在却仍显新鲜的当代治理新命题。

愚以为,在以法治建设为中心的今天,仍不能简单地用今天的法律眼光和标准去衡量和裁判改革之初各项政策的种种不足,在实践中也不宜完全以法律的手段一刀切地去解决政策遗留问题,而是应首先健全和完善过时政策的退出机制,进行善后处理。

解铃还须系铃人。在法治建设的初期,因为中国尚有太多的过时政策需要清理和终结,所以通过官方文件这种具有行政和政策特征的形式,向社会宣布早期各项过时政策的施政效率终结,是一种可选和必须的路径。

四、引导政策步入法治轨道

中国今下正在健全法治,正在走向法治国家,这个政策退出机制的定位应是善后性和过渡性的,功能就是清理旧政策,启发新思路,最终的目的和目标,仍是步入法治的理性轨道。为此,政府和立法机构应针对一些政策与法律产生纠缠和冲突的案例提供指导方案,树立典型判例,引导更多的官民产权冲突案例步入司法程序。

这要求,相关各方要尽量淡化曾经的情感色彩和人为因素,重新认识并接受当下的法治社会现实,各自还原到法律主体本位,让法律、法官充当矛盾冲突的裁判主体,通过理性辩析和现场举证等司法程序,使政策后遗症实现消解。

五、以法治代替并约束公权

中国仍处于法治建设的初期,所以在解决官民合作企业的产权冲突过程中,特别需要注意的是,要切割并避免作为合作一方的各级部门以公权介入当下个案的司法审理程序,切实保证个体的企业家与公权部门能够在同一法律平台上进行公平公正的司法诉讼。

与此同时,更要大力申张法律的威严,将传统的人治思维和行政性政策纳入法治的轨道,有法的依法,无法的立法,从源头上避免行政性政策和无效政策的随意出台。

也唯有如此,才符合当前关于“依法治国”的基本理念,才能为未来的法治环境留下一片干净的天空,对本文所言的政策后遗症而言,也应是一个相对合理的善后处理路径。

2015410

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