金仲兵：一把手腐败并不是最大难题
作者：金仲兵
《南方周末》一篇名为“一把手腐败是最大难题”(链接：http://www.infzm.com/content/95924)的调查文章，对中国当前高官腐败情况进行了较为详细的陈述，对不少实例也有深入的剖析，但受文章定位之限，提出问题就事论事居多，对“一把手腐败”的治理思路未能尽言。故此，有必要籍此众人关注之时，做一些衔接和补遗的工作，将“一把手腐败”背后的深层原因梳清理透。
从社会政治的高度言，人治社会的权力被高度集中于一人或少数人之手，多数人几乎没有参政议政对社会治理事务发表个人意见的权利和机会，不论是宏观战略决策还是诸如民生菜价之类的“小事”，皆需要万船竞渡般通过“一把手”所执掌的权力瓶颈。这种权力体系在造成行政管理效率低下的同时，也将整个社会的命运几乎完全交于一人或少数人之手。这样，个人或少数人的喜好和能力就非常容易转化为社会意志和社会执行力。如果在某一时期有幸“天降圣贤”，出现了圣王明君式的权威领导者，则会带来阶段性的开明时代，于是政通人和，百业俱兴；如果其后继者无德无能，但仍居“一把手”要位，就容易使社会发展陷于无序甚至倒退。再如果，执政者末世心态严重，连从事社会治理的欲望也丧失殆尽，更加可悲的现象就会出现：各级官员不思进取，以权谋私，腐败横行，荒淫无度和暴虐无常，致使社会矛盾加巨，民不聊生，乱象纷呈。
“一把手腐败”，一言以蔽之，无非是人治社会的必然产物，表现出的权力特征就是集权，其后果就是不可持续加不确定；最高的“一把手腐败”，最严重的就是皇帝腐败。当人们在关注腐败问题时，往往只着眼于各级执行层面的官员，而对皇帝腐败视而不见，这显然是人治社会的臣民现象。但腐败现象是一个上行下效的的外延过程，如果皇帝们不能以身作则，个别官员既使清廉有加，也只能被逆向陶汰，又有何用？所以，“只反贪官，不反皇帝”，毫无意义；只反皇帝，不改权力设计，同样只能陷于“周期轮回”。
在探讨如何治理和杜绝“一把手腐败”问题之前，有必要首先理清正常环境下权力运作的逻辑过程，然后就会明白“一把手腐败”不仅不是“最大难题”，而且还可以使社会发展进入持久的良性循环当中，获得倍增收益。
按照现代社会制度的一般逻辑，权力的属性是唯一的，即“民权”，也就是权力“民有”。为了保证该项的落实，还要做到“民治”，最后实现“民享”的目的。落实“民权”的基本手段，就是选票制度，民众用选票来决定对“一把手”的任命或罢免。为了避免民粹出现并实现专业治理的目标，民众还要用选票选出各级管理执行机构的代理人，让他们进行专业化的行政管理。当遇到国家级别的重大决策时，这种代议权力还要被民权及时收回，通过全民投票的方式来决定国家和社会走向。这样，民众在将权力让渡于各级政客的同时，也在制度框架的保障下有随时收回自己权力的能力。这就形成了对执政者权力的及时制约和必要的威慑力，使得权力成功地被“关在了笼子里”，无时无刻不面临被制约被处罚的处境，“权力”这个魔鬼也因此变得温顺，成为为民服务的高素质管家和顺从的仆人。
这一制度设计虽然会使过程延长并影响到决策的时间效率，但这一制衡和搏弈的过程也恰恰是各种利益关系实现平衡和社会矛盾有效舒解的过程，虽然看以降低了决策效率，但实际上是以时间换取了民心和认同，换取了后期执行过程中的高效率。这就是民主权力的配置以及民主决策的过程，其前期低效率后期高效率，与人治社会的前期高效率和后期低效率正好相反，利害相较，孰轻孰重，已为历史和现实所证明。这种对中国人而言仍较为陌生的权力设计，与传统的“君权神授”和“家天下”的权力概念完全不同，而且是根本对立的。
从上可知，在人治社会中“一把手”之所以能够“和尚打伞，无法无天”，实缘于人治体制下的权力逻辑扭曲和制约链条中断，“一把手腐败”，确实是一个真问题和大难题；但在民主社会中，这只不过是一个伪问题。在强大的制约力和威慑力面前，失去了翻云覆雨能力的“一把手”们，在为民服务的本职之外，什么也不是。
2013-11-16
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